「公益勸募條例」對公益團體的影響（下） @ NPO新知Blog

» NPO新知Blog 15/08/2008 16:21 「公益勸募條例」對公益團體的影響（下）

「公益勸募條例」對公益團體的影響（下）

陳文良[1]

（中華社會福利聯合勸募協會副秘書長）

「公益勸募條例」在 2006年四月於立法院三讀通過，歷經政黨輪替、三屆立法委員任期終於完成立法。這部法案研議過程歷經幾次讓勸募活動引起全國矚目的事件：「九二一大地震」、「桃芝颱風土石流」、「南亞海嘯－十萬個希望」、「親親寶貝專戶」、「台灣版羅倫佐的油-高雄張家三兄弟事件」等，或多或少影響了最後通過的法案版本。

本法立法通過後，訂定施行細則的過程中，卻又透露出民間與官方對於勸募行為的規範重點在「勸募所得」還是「勸募活動」各有不同解讀，顯然，本法的施行仍有賴官方與民間經常保持對話溝通，以為我國公益勸募行為提出更適合本土的法規。

參、「公益勸募條例」對公民社會發展的可能影響

「公益勸募條例」完成立法後，在政局紛擾的台灣並未引起太大注意，但是，中研院社會學研究所張晉芬研究員於中時論壇發表了一篇文章，認為「公益勸募條例」內容讓人覺得是「公民社會的挫敗」，理由為「這個條例賦予行政和司法單位干預民間公益團體募款行動及帳目的機會」。張教授的觀點主要是從國家對於「公益團體募集資源」的干預程度觀之，認為如果關乎公益團體生存之道的勸募行為訂定了如此多重的國家干預管道，則很容易在政治動機不良的執政者別有用心之下，有了不當干預的法源。

然而，國家如果藉「公益勸募條例」干預民間團體運作，應該仔細探究的不只是「勸募管理」而是這個國家的民主運作是否成熟的根本問題。即便是美國，政府透過免稅資格的審定來規範公益團體的類型以及所應歸屬的免稅程度，同時基於防弊的理由，對於資訊揭露有相當鉅細靡遺的規範要求，而這些規範未必都被認為是一種國家力量的負面介入，反而，稅務機關與媒體的強力監督，相當程度反映了民眾對於公益團體因為弊端造成的不信任，於是影響立法，藉由國家干預介入揭露程度。

例如：美國國稅局(Internal Revenue Service, IRS )，就明確將非營利組織依據其公共性分成不同程度的免稅資格，免稅資格越高所需揭露訊息越多。這是基於公共財的屬性原本就應具有「財富重新分配」功能所致，美國的經驗也是來自於擁有財富的企業家過去曾經利用家族基金會逃稅的弊端所演變出各項分類，以形成財富合理分配的機制。

英美兩國國會近年來都以相當程度的資源投入，與民間自律監督機構合作檢討法律環境對公益團體的生存是否有所阻礙。或者，現行法律是否對於鑽法律漏洞濫用社會大眾善意與愛心的組織具備追蹤稽核能力，以及這些公益團體基於其公共性與免稅資格，應該達成卻未達成的財富重新分配功能。（Hopkins, 1996；NCVO, 2006；Independent Sector, 2006）

馮燕教授於2002年的調查顯示：公益團體認為應納入法律條文的是「募款訴求須與組織使命相符」與「有確實的募款使用計畫與資訊」；馮教授認為本質上屬於「募款前準備工作」的項目。然而，對於「當捐贈者要求時，應提供組織之所有收入狀況及財務報告」、「募款活動花費與成果的比例必須符合成本效益」、「募款活動須符合非營利組織倫理，避免過於商業化」等項目則反對納入法規。同時，在深度訪談中，對於立法可能造成「綁手綁腳」、「惡法不如無法」、並且透露出對於政府行政管理人員的管理態度表達相當程度的不信任，甚至對於其管理人力不足，管理能力存疑，以致於對政府所定出的制度信心薄弱。（馮燕，2004）

在許多公益團體自解嚴以來藉由法律及社會合法性所帶來的公益捐助所產生的專業經驗與信心，相對於本條例通過的內容與主管機關在訂定子法的研議過程中呈現出來的專業管理能力，並未能夠取得公益團體的普遍信任，因而，本法剛公佈施行不久，修法聲浪已經浮現，也是當初極力推動本法的相關人士始料未及的。

肆、公益勸募相關立法的各國經驗：

Irish等在世界銀行所出版的《非政府組織立法原則》（喜馬拉雅基金會譯，2000）一書指出：「非政府組織的獨立與自主是公民部門發展的重要因素，因而，募款活動應該受到鼓勵，適當的經濟活動和合法財源應該被鼓勵。」然而「非政府組織進行公開募款事先取得許可是適當的措施，並且將許可證明向捐款人揭示，藉以保障捐款人權益；同時，也應該將相關資訊合理揭露」有鑒於太多欺騙社會大眾的無恥事件，世界銀行認為「所以募款是一極需大量自我規範的領域，以保護非政府組織的形象與聲譽，及保護社會大眾。」，

有些國家明文規定非政府組織募款成本，或整個組織行政費用的比例上限（如：所募款項的20％），但這種規定的執行往往極不成功。原因之一，是各種組織的行政費用差異極大，如採行齊頭式的行政成本限制規定，將迫使非政府組織「發揮創意」地記帳，將行政成本隱藏他處，以合乎規定。（喜馬拉雅基金會譯, 2000）因此，Irish等認為，與其硬性規定行政費用比例，不如規定所有組織必須對大眾公開所有帳目，讓社會大眾及捐款人去決定，是否繼續贊助行政成本或募款成本過高的組織。（喜馬拉雅基金會譯, 2000）。

英國募款組織（Institute of Fundraising）以及志願服務組織全國委員會（NCVO）也認為：募款成本的比例不是衡量效益的有效工具，因為每一種公益活動的大小、屬性、執行地點、支持者背景、歷史長短以及捐助對象各有不同。其募款成本比例與花費自然不一樣，用齊頭式平等來衡量所有機構反而非常不公平的。公益團體應該把它視為「投資」(investment)而非「花費」(cost)。（Institute of Fundraising, 2006; NCVO, 2006）

英國內政部所公佈的慈善法改革草案則闡明：「公共慈善勸募條例」（Public Charitable Collection Regulation）的目的在於：「開創一個公平而有效率的公共慈善勸募許可機制，以促進負責任的勸募活動與相稱的慈善工作，革除對於慈善及募款組織的不信任。」其法律內容對於「公共慈善活動」的規範以該志願性組織是否取得募款資格的執照為基礎，不針對個別勸募活動予以許可。

美國國會參議院財政委員會於2004 年十月召集一個「獨立部門圓桌論壇」（The Panel on Independent Sector），針對美國非營利部門的治理、透明度以及倫理標準進行全面性的檢視。從他們所彙整的結案報告中可以看出，美國企業出現的「安隆風暴」，以及九○年代以來非營利組織發生的許多醜聞案件，都導致了相關法律監督的緊縮，該報告的摘要建議中，甚至明確要求國會修法授權，提供足夠資源，讓美國國稅局（IRS）得以針對非營利組織的財務資訊的正確性進行有效的檢核勾稽，並且聯邦官員應該與州政府官員分享相關資訊來防止弊端；整體而言，美國在相關法令的規範近年來往加強資訊揭露的方向發展。筆者於2007年6月份參與「台灣公益團體自律聯盟」赴美考察團時，亞洲基金會執行副總裁Barnett Baron曾經說明這個研究計畫的提出用意在於，美國民間團體主動向企圖透過反恐而過度干預公民活動的政府劃出一道明確防線。

伍、結語

「公益勸募條例」的公佈施行顯示出，政府主管機關試圖藉由本法以及相關子法的細則規範，將申請公益勸募的組織納入監督機制，然而，過去二十年來，藉由基本的法律合法性與社會肯定的合法性，逐漸茁壯的公益團體對於政府因為立法規範而從原本相對寬鬆的管理方式，出現必須提出諸多申請文件的作業流程，究竟是否有利於長遠發展，或者具體保障捐款人權益仍有待觀察。

究其原因，本法只限於公開進行的公益勸募活動進行有效管理，對於其他涉及非營利組織運作，財富重新分配功能以及公益團體資訊揭露的規定，仍應釜底抽薪，盡速研修「財團法人法」、「公益法人法」等相關法令，讓我國非營利組織的運作有理想運作環境，才能鼓勵民間資源用於公益活動。政府應及早提出我國非營利組織發展政策，有計畫將我國非營利組織所需相關法律逐步完成立法，並且從實施經驗中累積適合國情的方式成為我國的運作模式，以造就台灣公民社會的理想發展環境。

同時，「台灣公益團體自律聯盟」既然在社會期待下召集跨越不同領域的非營利組織，成立聯盟，應盡速參考其他國家相關經驗，結合會計師公會、非營利組織研究中心等專業團體，扮演好「看門狗」（watch dog）角色，除了簽署自律公約，也逐步往建立公益團體認證機制發展，讓有意符合社會更高期待與有心自我要求的公益團體，在組織治理、財務責信以及運作效能上面對社會大眾更加透明，並且因為這些努力取得有利於推動公益活動的認證，以取得社會信任。如此一來，許多對於執政政黨假法律之名行不當干預之實的疑慮、不信任官員對公益團體了解深入程度等問題，都可以在民間自行努力建構認證機制下，直接尋求社會大眾的認同，以持續改善我國公民社會的體質。

參考資料

中文部份

l 馮燕，2004，〈台灣非營利組織公益自律機制的建立〉，《第三部門學刊》，國立政治大學第三部門研究中心。March，頁97-125。

l 鄭怡世，2001，（我國應有的勸募法規建制），《社區發展季刊》，內政部。

l 喜瑪拉雅基金會譯，2000，《非政府組織的立法原則》，台北：喜瑪拉雅基金會。

l 張晉芬，2006，（公民社會的挫敗）2006/5/6中時論壇《中國時報》，台北。

l 立法院公報，2000，立法院第五屆第四會期衛生環境及社會福利、內政及民族二委員會第一次聯席會議紀錄，第九十二卷第四十八期。

l 立法院公報，2006，立法院第六屆第二會期衛生環境及社會福利、內政及民族二委員會第一次聯席會議紀錄，第九十五卷第六期。

l 陳文良，2006，「公益勸募條例」立法推動歷程與觀察，師大社教雙月刊第133 卷，民95.06 頁17-27。

英文部分

Hopkins, Bruce R. 1996, The Law of Fund-Raising, John Wiley & Sons, Inc. New York, N.Y. USA.

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