文／陸宛蘋 海棠文教基金會執行長
非營利組織對社會來說象徵著社會善的一面，因此不是被蒙上善良、公益的面紗，就是被視為擁有較高的自我道德要求。非營利組織是社會正義、道德的維護者與實踐者，所以非營利組織被認為是不會做壞事的。事實上，台灣從過去1987年「彭昭揚社會福利基金會」事件〔註1〕、1988年的「溫暖雜誌事件」〔註2〕、到1999年的921大地震事件，到今年陸續發生新聞局南亞海嘯的善款撥付、喜憨兒基金會的工資議題，不但影響著非營利組織的生存與發展，更影響著公民社會中的信任資本。
1987彭昭揚社會福利基金會詐欺被揭發法辦後，入獄服刑兩年假釋出獄，出獄後還可以另起爐灶，復於南投縣山區再創宗教性組織重新開張繼續詐騙，至1993被提起公訴，判刑五年並強制勞動〔註3〕。1999年的9月21日台灣發生有史以來最大的災難也就是令人刻骨銘心的「九二一大地震」，九二一至今已邁過五年，但是對於當時政府及民間組織募集資源的問題則仍是懸案一件。當時南投縣彭百顯縣長名下的「新南投發展基金會」「南投建設發展基金會」，發生涉嫌以震災款支付其助理的薪資、購買車輛、化妝品等，以及捐款流向不明、提供包商周轉等與目的事業不符之用途，或投入公共建設流向不明等事跡敗露；而基金會之經費運作全由彭某受意掌控〔註4〕，並已於2000年經檢察官提起公訴，於2002年11月29日因貪污以南投地方法院刑事判決，四個案件計處有期徒刑二年二個月。〔註5〕1998年10月新巨群集團涉嫌發生跳票及重大違法案（違約交割、洗錢、脫產等），除企業利用集團的技倆之外，還涉及利用基金會洗錢，發現新巨群集團疑涉透過新巨群社會福利愛心基金會帳戶洗錢、炒作股票外〔註6〕，再新巨群基金會為節省人力，便於資金調度，遂安排吳天真（董事長吳祚欽胞姐）出任董事並負責新巨群基金會支出之審計，持有基金會帳戶大小印章，保管帳戶內存款。於1998年8月間，新巨群集團資金調度發生缺口，明知其因公益持有保管之基金會所有資金，不得與其他新巨群集團資金混用，竟聽從董事長吳祚欽之指揮共同意圖為新巨群不法所有。本案於民國1998年11月經由台北地方法院檢察署檢察官自動檢舉偵辦後，於2000年5月29日台北地方法院刑事判決董事吳天真共同連續意圖第三人不法之所有，而侵佔對於公益上所持有之物，處有期徒刑一年四個月。
新聞局在2004年初發起「一萬個希望」募款救助南亞海嘯受災兒童活動，但至今非政府組織一毛錢捐款都還沒有拿到，新聞局坦承政府行政作業程序有待檢討，但募得的三億九千五百六十四萬餘元，包括孳息都會納入捐款，絕對沒有人中飽私囊。〔自由時報記者施曉光、唐在馨╱綜合報導〕南亞海嘯，新聞局發動募款近四億元，委託民間社團協助認養災童，但善款至今仍未撥給社福團體，除家扶基金會急著向政府「催討」，慈濟基金會與世界展望會都表示，一切依照正常程序救災，並不會因為新聞局未撥款而打折扣。
台北市議員日前召開記者會，質疑喜憨兒領取六十六元時薪過低，引發後續效應，喜憨兒基金會昨天表示，蛋糕訂單與捐款因此驟減，將陸續關閉新竹五個庇護工作站，三十名喜憨兒將被安排到其他庇護工作站或轉介到合適的地方工作。喜憨兒基金會執行長武庭芳指出，新竹工作站即將簽約的近千萬元合作案被取消，還有人刷卡捐出一萬元之後，又要求退款，基金會被迫關閉新竹五個工作站，至於在台北市政府的工作站，明年4月租約到期後，將不再續約。〔自由時報記者周富美、林秀姿、丁勻婷╱綜合報導〕
1990年代的初期，美國國內發生多起非營利組織的醜聞，例如：「美國聯合勸募」(the United Way of America, UWA)與「全國有色人種促進協會」(National Association for the Advancement of Colored People)高階主管的超高薪酬，及貪污事件，嚴重地傷害了美國社會大眾對非營利組織的信任（Hoefer,2000：167）。1992年美國聯合勸募總裁貪污入獄事件對聯合勸募造成重大影響。事件是：美國聯合勸募(UWA) 在1992年總裁下台入獄前，一年可以募得31億美元，並捐助給45,000家慈善機構；但是在1992年總裁阿莫爾尼發生1.將個人消費公帳報銷，包括個人旅行、住宿、女友旅行、房屋修繕等；2.圖利友人,包括支付養老金、購屋、諮詢等費用約五十萬美元；3.1992年總裁的年薪為39萬美元等狀況。然而這樣的狀況執行董事會並未及時處理。(董事會聲稱在不全然知道的情況下，兩度投下信任票。)這些事蹟經紐約時報及幾家媒體陸續揭露之後，造成總裁阿莫爾尼與UWA互控，結果總裁下台入獄六年；但是UWA聲譽已招受嚴重打擊，捐款嚴重下滑（1993美國各地聯合勸募組織的捐款均急遽下滑）。為此UWA設立一個倫理委員會成員包括內部以及會外人事，制定一套倫理守則，以規範UWA相關人員的行為。
1999年台灣有921地震，2000年美國有911的恐怖攻擊事件，當時被視為當然救難組織的紅十字會Red Cross董事會、總裁 Bernadine P Healy 所公告的捐款不實與未善於運用捐款造成911中非營利組織的一件重大醜聞，這中間涉及的利害相關人（stakeholder）包括：911事件捐款人、911事件受難者及家屬、美國國會、檢察官、大眾傳播媒體與公眾與論、Red Cross各地分會主管等。美國紅十字會公告911所收到的捐款總額被質疑到底多少？美金5.64億?9.67億 ?還是9.88億？其次是其公佈捐款金額為5.6億，其中1.21億直接發放給受難者，2.64億保留作為『因應未來可能再發生的恐怖攻擊事件』之用，0.15億教育文宣(預防與心理手冊)以及 0.11億為行政費用與紅十字會血液中心。但是募款宣傳中未詳知告知大眾捐款用途，電視廣告中也並未告知將捐款併入 Liberty Fund(一般急難救助基金)之用。最後是捐款使用效益不彰，到2002年9月仍還有1/3捐款未被使用或保留；以及捐款分配未致公平每位受難人所得的捐款為美金15,000-150,000元，基於收捐款資訊的保密原則因此未公開所有受款者明細，但是差距十倍則很難不讓受難者與家屬質疑。
因此美國的捐款人結合大眾傳播媒體進行強烈輿論批判，要求專款專用，受難家屬同時發出不平之鳴，進而在美國國會進行聽證調查。民間的「看門狗組織」（Watchdog）也紛紛出動有如：Foundation Center: 9/11 Funding Database、The Chronicle of Philanthropy、National Charities Information Bureau、New York Philanthropic Advisory Service等，促使紐約州檢察長提出解決方案，其他NPO紛紛抗議排擠危急的慈善活動資源，而美國國會審計總署( General Account Office, GAO) 也出面處理。
結果是Red Cross 總裁Healy於 2001年10月被解職，所有捐款均用於911相關服務，同時也集合了各利害相關人擬定以下四個募款策略：1.要善盡募款告知責任、2.要再確認捐助者指定用途3.設捐款查詢專線4.善盡募款目標達成的告知。
此外美國聯邦災害管理屬（The Federal Emergency Management Agency, FEMA）與民間共同發展單一窗口服務模式,迅速整合救援資源，各大基金會應簡化規劃決策，回應急切的捐助與服務需求。美國國會審計總署（GAO ）則進行評估與研究，讓政府、企業、非營利部門從911中檢討學習，強化募款活動中組織外部監察系統與落實內部管理。
以上案例顯示出非營利組織疏忽了內部治理結構和外部監督失靈的結果是傷及組織本身，也傷害了整體社會資本。雖然我們期待非營利組織要「自律」以對利害關係人以及社會大眾負責，可是要非營利組織「自律」又談何容易，如果單靠非營利組織自律，而沒有外部監督的機制是無法防止弊病的發生，同樣會無可避免地傷及組織的公信力以及社會的信心。
企業界在2001年11月底，安隆（Enron）破產的消息震驚了一向深受美國投資人信任的華爾街。世界通訊（World com）、泰科（Tyco）等投資者及分析師眼中的頂級企業陸續發生危機。虛構交易、浮報營收、竄改收支等，接二連三的企業醜聞讓投資人的信心盡失。在收拾殘局的同時，各方有識之士咸認為，重塑及強化「公司治理」是為斧底抽薪的根本療劑。
在台灣要實踐公民社會，建構健全的第三部門，台灣非營利組織治理則該更積極推動與落實治理機制。
〔註1〕1987年彭昭揚社會福利基金會詐欺被揭發法辦後，入獄二年假釋出獄，出獄後另起爐灶，再創宗教性組繼續詐騙，至1993年被提起公訴，判刑五年並強制勞動。
〔註2〕1988年發生了著名的「溫暖雜誌事件」，溫暖雜誌社利用一些個案的資料放在雜誌上，找一些不知情的學生挨家挨戶去推銷該雜誌，募集了不少的善款，後來卻被發現該雜誌社根本不是一個公益機構，募集的善款也沒有到貧戶的手上。（中華社會福利聯合勸募協會2002年年報，我們的開始）
〔註3〕法務部調查局（1993），民國八十一年經濟及毒品犯罪防制工作年報，頁26。
〔註4〕李德川（2001），利用非營利組織從事非法行為之研究，南華大學非營利事業管理研究所碩士論文，頁23-24。
〔註5〕91年11月29日，南投地方法院九十年度訴字第二八號判決書
〔註6〕中時電子報，新巨群疑假「愛心」之名，設洗錢、脫產，1998.12.24.。